2004年云南省市、县、乡申论真题及参考答案

满分：100分时限：120分钟

一、注意事项

1.申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。

2.作答参考时限：阅读资料30分钟，作答90分钟。

3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”作答。

二、给定资料

1.所谓政绩就是政府绩效。在西方也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。就其表面意义来说，它是指政府所做出的业绩和获得的收益，但从其内涵来讲，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、可持续发展等。政绩考核就是对政府官员所创造的业绩与所获得的效益所做的评估，在国际上一般称为政府绩效评估。从80 年代起，为适应新经济的发展要求，西方发达国家的政府职能纷纷实现了由管制型向服务型的转变，强调以顾客(企业和公民)为导向的可选择的公共服务，政府不只是把服务作为宗旨和原则，而且根据企业和公民的需求制定出政府公共服务的质量标准，并以立法的形式予以颁布，如英国政府颁布的《公共服务宪章》，美国政府成立的绩效评估委员会等，提出了“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为为人人取得成果而负责的体制”。

2.从我国的现状来看，加强和实行绩效评估(也就是政绩考核)也是我国必须要经历的一项重要改革，有什么样的政绩考核体系就有什么样的行政施政方式。尽快制定科学合理的政绩考核体制，已是外部环境使然，同时也是内部发展之所需。从外部环境看，加入WTO对我国传统的行政施政方式构成了巨大挑战；从内部环境的需要来说，它是社会主义市场经济健康发展的保证，是推动我国政治体制改革的重要环节。我国过去由于受计划体制的影响，政府一直实行的是全面管制的施政方式，这造成了政府机构臃肿，效率低下，腐败滋生。只有制定一套合理科学的政绩考核体系才能有效地对政府的投入、产出，政府行为的效率，政府行政管理范围的大小、强弱等进行科学评价，更好的提高行政效率。然而，与国外成熟的政绩考核体系相比，当前我国政绩考核体系无论是在理论上还是实践上都有很大缺陷，因此出现了4 类所谓的“政绩”：不求进取型——守摊子，保位子，为官一任，山河依旧。急于求成型——重眼前，轻长远；重开发，轻保护，甚至廉价卖地卖资源；重经济增长，轻社会事业发展。自搞一套型——或缺位，或错位，或越位，甚至搞“上有政策、下有对策”。追名逐利型——重个人“政绩”，轻群众疾苦；重领导形象，轻百姓口碑；重“形象工程”，轻民心工程；留下“前任政绩后任债务”，“一任政绩几任包袱”的后患……

3.“为官一任，造福一方”。但曾几何时，有些地方政府的少数官员将此变成了“造腐一方”，往往是要么一颗老鼠屎坏一锅汤，要么拔出萝卜带出泥，形成集体腐败。而近期的经济过热也主要体现在实际上的地方政府投资过热。为什么会这样呢？原因之一显然是我们的官员政绩考核办法出了问题。有文章报道，2000 年6 月，安徽省长丰县双墩镇政府为让港商建高尔夫球场，以每亩地3700 元的价格一次性征地2088 亩。现在，失地农民的生活难以为继，而曾负责高尔夫球场征地拆迁和安置工作的不少镇领导竟说，农民“饿死是不至于的”——为了巩固已经创造的“政绩”，身为领导干部无视因创造“政绩”而造成的负面影响，哪怕是老百姓吃不上饭，也被看作是不足挂齿的“小困难”。在这些官员看来，“政绩”是个人的，是能够用以购买更多政治资本的有价证券，只要握有这种证券，就等于拥有了大好前程。同样在1998 年的贵州省黔西县化甲村，一场种植核桃树的“全民奔富运动”如火如荼地展开了。如今，6 年过去了，当时领导化甲村种核桃树的黔西县林业局某领导目前已升任县政协副主席，化甲村党支部和村支书也获得了上级颁发的“先进党支部”、“优秀党员”等称号。但绝大多数核桃树不但没有挂果，甚至花都没开一朵。不结果的核桃树和结了果的政绩工程的直接后果是让“涉核户”的生活陷入了困境。但奇怪的是，化甲村却成为邻近十里八乡登门学习的样板，只容一辆小车勉强行走的盘山通村公路车水马龙，最多的一天，竟有数十辆轿车接踵而来。这些地方官在是借用政府的公信力给农民导演了一出漂亮的戏，其“全民奔富”的愿望是假，打造政绩工程、为自己谋取私利才是真。至于农民的核桃树有没有结果无足轻重，反正自己的政绩工程是开花结果了。

4.2003 年湖南省湘潭市在全市96 个县处级领导干部和699 名领导干部中推行了一种全新干部管理机制——“绩效考核”。湘潭市政府将考核对象分3 个层次，即领导班子、一把手、班子其他成员。同时根据各单位的不同工作属性，分为经济管理部门、社会发展部门、司法执法监督部门、党群政务综合部门等几个类别使绩效考核同层次同类别的对象在全市范围内“同场竞技”。“绩效考核”既考刚性的目标任务，也考班子建设和公众形象等软性指标；在2004年7月27日的考核结果公布大会上，49 名获“高分”的领导干部被记功、嘉奖，5 名得“低分”领导干部被免职，另有13 人受到诫勉。有人把湘潭此举说成是“向平良说‘不’”，它就像陡然刮起的一阵飓风，在湘潭市引起了强烈的震撼。“绩效考核”把责任和活力传递到了最基层的单元，也把监督落实到了每个角落，从而为建立效能政府，责任政府和“阳光政府”打下了坚实的基础。一年多的实践表明，湘潭市的绩效考核激发了各级班子和广大干部的活力、凝聚力和创造力，领导班子和干部新的精神风貌成了推动湘潭经济发展的强大动力。下面这一串串数字便是力证：2003 年，全市实际利用外资11116万美元，比上年增长84.8%，引进市外资金15 亿元，同比增长67%，创历史最好水平；全市重点工程投资完成44.6 亿元，超年计划28%，创造了历史最好成绩；全市GDP 增长11%，地方财政收入增长21.5%。2004 年上半年，这个市的发展势头更加强劲，多项指标再创历史新高。

5.近年来，浙江省湖州市委在完善干部政绩考核制度中逐年淡化GDP的因素，加入了4条新标准：一是城乡居民人均收入增长；二是水、电、路、田、通讯等与生活息息相关的基础设施建设步伐；三是促进社会就业，新增工作岗位；四是社会保障体系内的养老保险、医疗保险、失业保险覆盖面。将上述4 点量化，纳入干部考核体系。从几年来的探索成果看，4条新标准使湖州各级干部的“政绩观”得到了重大校正，使急功近利、片面追求GDP增长的风气得到了有力遏制。但值得注意的是，经过量化后的经济指标看上去富有刚性，但是在实际操作中，由于经济受其自身规律的影响，往往并非人为所能控制。在GDP的增长量上，湖州市给出的是一个5%～7%的弹性数字，这种做法受到了基层的广泛认可。但是在招商引资的过程中，从近期情况看，多数乡镇并不能完成当初定下的指标，其中既有2003年非典的影响，也有人为估计过高的因素。当多数人无法完成指标后，也就形成了集体无过错，法不责众，考核制度的严肃性也就无从谈起。

6.2003 年以来，从中央到地方，对官员考核评价体系的探索呈现百花齐放的态势。2003年12月24日，全国农村工作会议提出，从2004 年起，要把对农民工的培训列入政府官员的考核标准。2004 年，国家发改委与国家统计局一道，会同国家林业局、国家环保总局、国土资源部等部门加紧研究适合中国国情的“绿色GDP”核算体系。这种新体系已在海南和重庆展开了部分指标的试点核算。北京、浙江、安徽、广东、福建、江苏等多个省市也已明确要求，将把环境资源的绿色GDP 纳入其经济统计体系。中组部已经和国家环保总局联手，在四川、山东、河北等部分省份进行试点，将环保方面的指标纳入干部考核体系，2004年2月，国务院安全生产委员会按照全国事故死亡人数下降2.5%的幅度，将今年的安全生产控制指标分别下达给各省区市，并建立考核奖惩制度，把控制指标完成情况纳入干部考核的内容。建设部官员也透露，中国将建立涉及环境、能源、交通、文化遗产保护等方面的评估体系，对城市规划、建设和管理进行科学评价，严防“政绩工程”、“形象工程”。国土资源部针对群众信访数量上升的现象，提出了应当把“在发展经济的同时是否维护农民权益，合理利用土地，保护耕地”作为考核领导干部工作的重要内容。2004年3月，中国科学院可持续发展战略研究组也推出了今后考核干部政绩的五大“绿色”标准。

7.与中央部委的积极探索相映成趣，地方政府对官员考核评价体系的探求也呈现出千帆竞发的局面。2004 年5 月，北京市委成立了巡视组，准备把巡视结果作为对干部的考核参考。除此之外，一套由经济发展、社会发展、资源与环境(可持续发展)、综合评价4个专项指标构成的政府绩效考核指标体系将在年内建立。2004 年2 月，广东省人大教科文卫委根据非典的教训，提议将“防病”列入政绩考核内容；近日，山东省政府要求，为强化执法责任和行政责任追究制，将重特大交通事故发生率列为干部政绩考核内容；黑龙江省将征地补偿安置列入干部政绩考核；江苏省将“农民充分就业”列入干部政绩考核；山西省将林地保护纳入干部政绩考核；陕西省将人口、资源、环境3 项指标纳入了干部考核体系；在浙江省磬安县，干部考核与民间艺术挂上了钩；辽宁省沈阳市要求官员签综合治理责任书，将社会稳定纳入干部考核；江西省宜春市制定“实绩档案”，细化并量化了干部考核办法；山东省日照市日前将安全生产纳入干部政绩考核。

8.“政绩考核是一个世界性的难题，不能从整体上简单化，它需要非常科学的研究。”

国家行政学院吴江教授说：“从中央到地方的‘繁花渐欲乱人眼’的探索与实践，也从一个侧面说明了建构干部考核评价体系的难度。”中央党校王东京教授认为，对干部的考核就应该和GDP 脱钩。他说：“用GDP 数字来对干部进行业绩考核，会迫使地方官员为发展当地经济去占用耕地、破坏资源。只要将GDP 和干部业绩挂钩，地方政府就会去追求单纯的经济增长。”中共中央党校科研部主任李忠杰教授则认为，“不能说讲科学发展观就把GDP给否了，因为GDP毕竟是一个综合的量化标准，但GDP 不可能反映全部的政绩，所以指标体系要更加全面一些。”中国政法大学蔡定剑教授则说：“评价干部的最根本方式是由人民来评价，而不是由组织部门来评价，建立民主制度才是解决这个问题的根本出路。”

9.“碌碌的政府就是好政府，你做的可能不是老百姓最迫切需要解决的问题。”这套评估体系用经济、社会管理、廉洁状况和行政效率等33 个指标来评估政府的绩效。桑助来说，“满意原则”应作为政府绩效评估的最终制度，包含下面内容：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率评估的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质量和社会最终结束，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公众关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。

10.有专家认为，这套考核体系也存在诸多不足，比如，该指标体系主要的评价对象是地方政府，目前以经济指标论英雄的倾向是整个社会由上至下所形成的，市县政府已处于行政链条中的低端，很难从根本上改变现行的干部考核制度，至于操作性的文件就更难以形成。

干部考核制度本身就带有透明和不透明的层面，通过经济指标考查官员政绩是各地政府奉行的潜规则，虽是一种通行的做法，但很难拿到公开的层面进行量化。如今，想以另一种标准予以取代，同样面临如何量化，以及如何使之成为公开制度的难题。另外，需内部评估的指标太多，这些指标属于内部管理，开放性不够，不利于公众监督和民间评估。

2004年云南省市、县、乡申论真题及参考答案(一)